L'accordo del Consiglio dell'Unione Europea sul quadro finanziario pluriennale e sulla riforma della PAC¹

L'8 febbraio 2013 i Capi di Stato e di Governo dell'UE riuniti a Bruxelles hanno raggiunto un accordo politico sul quadro finanziario 2014-2020.

A prezzi costanti 2011 le risorse complessive per il I pilastro della PAC dell'UE ammonteranno a 277.851 milioni di euro, il 17,5% in meno rispetto al 2007-2013.

Il massimale annuo decresce nel tempo, passando da 41.585 milioni di euro nel 2014 a 37.605 milioni di euro nel 2020.

Nell'accordo si conferma la proposta della Commissione in merito alla convergenza tra paesi. Quelli con un aiuto medio a ettaro superiore alla media UE dovranno contribuire a innalzare il pagamento medio di quelli che stanno sotto il 90% della media, aiutandoli a recuperare un terzo della differenza in 6 anni. L'allungamento del periodo entro il quale addivenire a un riavvicinamento degli aiuti medi, dai 4 anni proposti dalla Commissione ai 6 anni dell'accordo, permetterà di attenuare le perdite dei paesi, come ad esempio l'Italia, chiamati a contribuire alla convergenza. Al termine del processo, cioè nel 2020, nessuno tra i paesi contribuenti dovrà avere un aiuto inferiore alla media UE e nessun paese potrà ricevere meno di 196 euro/ha a prezzi correnti, pari a circa 164 euro/ha a prezzi costanti 2011, cioè depurati da un tasso di inflazione annuo del 2%.

A prezzi correnti, che saranno i prezzi ai quali saranno espressi i massimali annui per ciascun paese, il I pilastro della PAC nel 2014-2020 avrà una dotazione complessiva di 298.410 milioni di euro.

Per l'Italia si prefigura un ammontare complessivo di risorse per i soli pagamenti diretti pari a 26.985 milioni di euro, spalmanti in maniera decrescente nei 7 anni di riferimento. Si parte, infatti, da 4.003,7 milioni di euro nel 2014 fino a arrivare a 3.710,8 milioni di euro nel 2020. Rispetto alla dotazione complessiva 2007-2013, quella contenuta nell'allegato 8 del regolamento 73/2009, e quindi al lordo della modulazione, si prefigura una contrazione del massimale nazionale per pagamenti diretti pari a circa l'8%.

Questo significa che il pagamento medio a ettaro passerà, in Italia, da teorici 429 euro del 2013 a circa 393 euro/ha nel 2014, a 364 euro/ha nel 2020. In realtà, come noto, i calcoli della Commissione sulla convergenza sovrastimano l'aiuto medio a ettaro del nostro paese, in quanto è stato calcolato prendendo a riferimento la superficie potenzialmente ammissibile al 2009 (poco più di 10 milioni di ettari) e non la superficie potenzialmente ammissibile a titoli nel 2014. Se, infatti, tutta la SAU rilevata nell'ultimo censimento dell'agricoltura fosse possibile abbinarla a titoli, il valore medio dell'aiuto sarebbe pari a 311 nel 2014, fino ad arrivare a 288 nel 2020. È, però, possibile ipotizzare che la superficie coperta da titoli sarà una via di mezzo tra le due e, quindi, che l'aiuto medio nazionale nel 2020 si attesterà intorno ai 330 euro. Questi calcoli, tuttavia, hanno un valore puramente teorico, in quanto sono fatti ipotizzando che tutto il massimale nazionale sia distribuito sotto forma di pagamento di base, senza tener conto, quindi, degli altri aiuti dello spacchettamento e inoltre esprimono un aiuto medio nazionale, mentre è assai probabile che l'Italia procederà con una qualche forma di regionalizzazione dell'aiuto.

L'accordo conferma la creazione di una riserva di crisi nel settore agricolo, pari a 2.800 milioni di euro (di cui non si parlava nelle proposte della Commissione), finanziata dal I pilastro della PAC attraverso una riduzione annuale dei pagamenti diretti, da rimborsare in caso di mancato utilizzo.

Sul tema del capping il Consiglio europeo di Bruxelles ha deciso che potrà essere introdotto dagli Stati membri su base volontaria.

Sul fronte delle pratiche agricole legate ai pagamenti verdi, il Consiglio ha deciso che esse saranno definite nel regolamento sui pagamenti diretti. Al contempo, però, è stata data agli Stati membri la possibilità di definire misure equivalenti da applicare sul proprio territorio. Nell'accordo viene chiaramente stabilito che le pratiche verdi non dovranno comportare oneri amministrativi superflui e che l'obbligo relativo al mantenimento delle aree di interesse ecologico non dovrà "esigere" il ritiro dei terreni dalla produzione e dovrà evitare perdite di reddito "immotivate" per gli agricoltori.

Le decisioni in merito ai pagamenti verdi se, da una parte, permettono ai paesi di adattare le pratiche alle caratteristiche del territorio nazionale, correggendo una delle maggiori critiche portate al sistema dei pagamenti verdi, dall'altra, corrono il rischio di annacquare la portata ambientale di tali pratiche e di trasformare i pagamenti verdi in una inutile e costosa operazione di facciata.

L'accordo ha confermato la possibilità di spostare fondi da un pilastro della PAC all'altro, la cosiddetta flessibilità, andando anche oltre quanto proposto dalla Commissione. Infatti, a tutti i paesi sarà permesso spostare fino al 15% del massimale nazionale dal I al II pilastro e viceversa. Ai paesi che hanno un auto medio ad ettaro inferiore al 90% della media UE è concesso di spostare un ulteriore 10% dal FEASR al FEAGA. L'ingente ammontare di risorse che potrà essere spostato verso il I pilastro (fino al 25% della dotazione FEASR) mette in rilievo, se mai ce ne fosse bisogno, gli squilibrati rapporti di forza tra i due pilastri e, soprattutto, la scarsa fiducia riposta nel secondo pilastro, al di là delle enunciazioni di principio, sulla sua effettiva capacità di incidere in maniera efficace nella risoluzione dei problemi strutturali dell'agricoltura comunitaria.

Per quel che riguarda lo sviluppo rurale, le somme complessivamente previste ammontano a 84.936 milioni di euro. Il Consiglio di Bruxelles ha deciso di concedere una dotazione ad hoc a un limitato numero di paesi (16) per complessivi 3 anni (fino al 2016) con un tasso di cofinanziamento al 100%. L'Italia avrà diritto alla dotazione maggiore, 1.500 milioni di euro. Le dotazioni extra, che ammontano complessivamente a 5.556 milioni di euro, saranno decurtate dalla dotazione per lo sviluppo rurale. Questa sarà attribuita ai paesi sulla base di criteri oggettivi e delle passate performance. È però plausibile ipotizzare che la chiave di ripartizione non cambierà rispetto al passato, perchè una nuova chiave, modificando lo scenario di riferimento, farebbe correre il rischio di sovrastimare o, all'opposto, annullare i benefici per i paesi che godranno dei fondi aggiuntivi e/o di ulteriormente penalizzare gli altri paesi.

Tenuto conto anche delle decisioni in merito alle altre rubriche di bilancio, l'ammontare complessivo degli stanziamenti per impegni nel 2014-2020 sarà pari a 959.988 milioni di euro (-3,5% rispetto al 2007-2013), l'1% del RNL, e a 908.400 milioni di euro di stanziamenti per pagamenti (-3,7%). Per la prima volta nella storia, il bilancio UE non solo non aumenta, ma addirittura diminuisce in termini reali. Inoltre, la dimensione degli stanziamenti per pagamenti è tale da mettere in dubbio la capacità dell'UE di far fronte ai propri impegni pluriennali, così come successo nel 2011 e 2012.

La rubrica che subisce la perdita maggiore è la 2 - Crescita sostenibile: risorse naturali, che si attesta su 373.179 milioni di euro, l'11,3% in meno rispetto al settennio precedente.

Infine, l'accordo stabilisce che almeno il 20% della spesa 2014-2020 dovrà essere indirizzato ad azioni per il clima.

Il testo dell'accordo dell'8 febbraio dovrà ora essere trasformato in una proposta di regolamento, che il Parlamento europeo sarà chiamato a accettare o rigettare nella sua interezza, senza la possibilità di proporre o approvare emendamenti. Il Consiglio europeo ha dato mandato alla presidenza irlandese di portare avanti il dibattito con il Parlamento europeo al fine di assicurare il consenso sui punti chiave dell'accordo. Il processo di trasformazione del testo politico in un testo legislativo potrebbe durare alcuni mesi, si prevede, infatti, che il Parlamento non sarà chiamato a esprimere il proprio voto prima dell'estate.