La proposta di regolamento della Commissione europea sul sistema dei pagamenti diretti della PAC¹

L'impianto generale

Il 12 ottobre 2011 la Commissione europea ha presentato le proposte legislative relative alla PAC per il periodo 2014-2020. Esse ricalcano le indicazioni emerse nelle proposte sul futuro quadro finanziario pluriennale (le prospettive per il 2014-2020) nelle quali gli elementi salienti sono l'introduzione di un pagamento verde, la convergenza degli aiuti tra Stati membri, la necessità di assicurare il sostegno ai soli agricoltori in attività, il tetto agli aiuti (capping), lo schema semplificato per i piccoli produttori e la revisione della politica di sviluppo rurale.

Le proposte legislative sulla PAC comprendono sette regolamenti di cui tre riguardano i pagamenti diretti. Il primo contiene le disposizioni comuni relative al sistema dei pagamenti diretti (COM(2011) 625); il secondo riguarda le regole per l'applicazione dei pagamenti diretti nel 2013 data l'abolizione dello strumento della modulazione (COM(2011) 630); il terzo raggruppa le disposizioni comuni ai due pilastri che affiancano le questioni finanziarie (COM(2011) 628). In particolare, per quel che riguarda il primo pilastro, in questo regolamento sono trasferite le norme sul sistema di consulenza aziendale, il sistema integrato di gestione e controllo e la condizionalità.

Nell'ambito del quadro finanziario pluriennale, le risorse messe a disposizione della PAC sono previste in netta diminuzione (a prezzi costanti), in un contesto di bilancio generale in aumento. Di conseguenza, si riduce l'incidenza di tale spesa sul bilancio UE, passando dal 39,2% del 2014 al 33,3% del 2020.

Per quel che riguarda specificatamente i pagamenti diretti del primo pilastro della PAC, la proposta richiama la necessità di giungere ad una distribuzione più equa del sostegno tra Stati membri mediante un meccanismo di convergenza in base al quale i Paesi con un aiuto medio ad ettaro superiore al 90% della media UE devono finanziare i Paesi che stanno sotto il 90% aiutandoli a colmare un terzo della differenza (tra il loro livello attuale ed il 90% della media UE).

Nella proposta, i Paesi che, rispetto al 2013, vedono aumentare il livello degli aiuti diretti sono in tutto 12: Bulgaria, Estonia, Finlandia, Lettonia, Lituania, Polonia, Portogallo, Regno Unito, Romania, Slovacchia, Spagna e Svezia. Tra i Paesi che maggiormente contribuiscono alla convergenza si trovano la Grecia, il cui massimale a regime dovrebbe ridursi del 14,1%, i Paesi Bassi (-8,2%), il Belgio (-7,7%), l'Italia (-6,9%), la Danimarca (-5,7%), la Slovenia (-4,3%) e la Germania (-4%).

Il massimale dell'Italia passa da 4.128.300.000 del 2013 (il massimale al netto della modulazione) a 4.023.865.000 euro nel 2014 (-2,5%), a 3.841.609.000 nel 2019, con una riduzione complessiva (del 2019 rispetto al 2013) del 6,9%.

Oltre alla questione della "equa" distribuzione delle risorse tra Paesi, nella proposta di regolamento viene sollevata anche quella del livellamento degli aiuti tra le aziende.

L'obiettivo dell'UE sembra essere quello di pervenire in futuro ad un valore degli aiuti ad ettaro uniforme in tutta l'UE (le bozze trapelate l'estate scorsa davano il 2029 come data entro la quale giungere ad un aiuto forfetario comunitario, indicazione successivamente eliminata dalle proposte legislative per problemi giuridici). Nelle proposte viene tuttavia affermata l'opportunità che della totale convergenza degli aiuti diretti se ne discuta nel quadro pluriennale che avrà inizio nel 2021.

Lo spacchettamento degli aiuti e la regionalizzazione

La più importante novità della proposta di riforma riguarda la scomposizione del pagamento unico in più componenti, alcune obbligatorie ed altre facoltative:
- pagamento base (obbligatorio)
- pagamento verde (obbligatorio)
- pagamento per le zone soggette a vincoli naturali (facoltativo)
- pagamento per i giovani agricoltori (obbligatorio)
- aiuto accoppiato (facoltativo).
A questi aiuti si aggiunge un regime per i piccoli agricoltori, che gli Stati membri devono obbligatoriamente prevedere ma al quale gli agricoltori partecipano su base volontaria.

Il pagamento di base rappresenta la versione finanziariamente ridotta del pagamento unico, che sostituirà a partire dal 1° gennaio 2014. Esso rappresenta la componente del massimale nazionale destinato al sostegno del reddito degli agricoltori.

A tale pagamento la proposta della Commissione assegna un massimale tra il 48% e il 68% del totale, vale a dire la quota residuale del massimale nazionale risultante dopo aver dedotto le percentuali necessarie a finanziare gli altri aiuti, sia quelli obbligatori che quelli facoltativi.

La proposta prevede il definitivo abbandono del criterio storico di distribuzione degli aiuti tra le aziende e il passaggio ad un modello di distribuzione forfetario per ettaro.

La regionalizzazione non è una novità assoluta nell'ambito della PAC ma lo è certamente per quei Paesi, tra i quali l'Italia, che applicano attualmente il regime di pagamento unico secondo il modello storico.

In Italia occorrerà abbandonare il modello attuale, dove ciascuna azienda riceve un importo pari al valore degli aiuti mediamente percepiti in un periodo di riferimento e dove i diritti unitari all'aiuto hanno valori differenziati tra aziende e passare a un modello dove a tutte le aziende viene riconosciuto un aiuto forfetario ad ettaro di uguale valore unitario nell'ambito dello Stato membro o di una "regione". La rottura del legame tra aiuti storici, aziende e territori determinerà una redistribuzione degli aiuti che avrà effetti più o meno rilevanti a seconda del criterio di regionalizzazione applicato.

All'interno di ciascuno Stato membro o "regione" la convergenza dovrà avvenire entro il 2019; a quella data, cioè, tutti i diritti all'aiuto dovranno avere il medesimo valore unitario ad ettaro.

L'assegnazione dei titoli avverrà in favore di chi avrà fatto domanda entro il 15 maggio 2014. Avranno diritto a ricevere diritti all'aiuto gli agricoltori che nel 2011 hanno attivato almeno un diritto all'aiuto e coloro che non hanno attivato diritti ma hanno prodotto esclusivamente ortofrutticoli o hanno coltivato esclusivamente vite. Restano dunque esclusi da questa iniziale attribuzione coloro che, pur avendo diritto a farlo, non hanno attivato almeno un titolo nel 2011. Per costoro resta la possibilità di ottenere titoli attingendo alla riserva nazionale.

Il numero di diritti all'aiuto attribuiti a ciascun agricoltore è pari al numero di ettari ammissibili dichiarati nel 2014.

Il valore di ciascun diritto è calcolato annualmente dividendo il massimale nazionale riferito al pagamento di base per il numero di diritti all'aiuto assegnati.

Per attenuare temporalmente gli effetti redistributivi del passaggio all'aiuto forfetario, i Paesi che oggi applicano il regime di pagamento unico secondo il criterio storico possono calcolare il valore forfetario di ciascun diritto all'aiuto utilizzando non meno del 40% del massimale nazionale per il pagamento di base. La restante parte dovrà essere usata per aumentare il valore unitario dei diritti all'aiuto nei casi in cui il valore complessivo dei titoli detenuti da un agricoltore nell'ambito del regime di pagamento di base sia inferiore al valore complessivo dei diritti all'aiuto detenuti al 31 dicembre 2013 nell'ambito del regime di pagamento unico. Al più tardi entro il 2019 tutti i diritti all'aiuto di uno Stato membro o di una regione dovranno avere il medesimo valore unitario.

Gli Stati membri dovranno costituire una riserva nazionale applicando, nel primo anno di entrata in vigore del pagamento di base (2014), una riduzione non superiore al 3% del massimale dedicato a tale pagamento. Così come già accade adesso, la riserva dovrà essere usata in via prioritaria per assegnare diritti all'aiuto ai giovani agricoltori che iniziano ad esercitare un'attività agricola.

Gli agricoltori che hanno diritto al pagamento di base sono obbligati ad effettuare alcune ben definite pratiche agricole ritenute benefiche per l'ambiente e per il clima. A tal fine ricevono il cosiddetto pagamento verde.

Al pagamento verde è dedicato un importo pari al 30% del massimale nazionale per pagamenti diretti e assume la forma di un pagamento annuo per ettaro di superficie ammissibile, ottenuto dividendo il relativo massimale per gli ettari ammissibili dichiarati da uno Stato membro. Il pagamento verde può essere applicato a livello nazionale o regionale. In quest'ultimo caso, le "regioni" sono quelle individuate per la regionalizzazione del pagamento di base.

Le pratiche legate al pagamento verde sono: la diversificazione colturale, il prato permanente e le aree di interesse ecologico.

La diversificazione delle colture riguarda le superfici a seminativo che occupano più di tre ettari e che non siano interamente utilizzate per la produzione di erba (seminata o spontanea) o interamente lasciate a riposo o interamente investite a colture sommerse (riso) per buona parte dell'anno. La norma prescrive che su tali superficie debbano coesistere almeno tre colture diverse delle quali nessuna può coprire meno del 5% o più del 70% della superficie a seminativo.

La norma sul prato permanente riporta a livello aziendale un obbligo già esistente a livello di Stato membro. Le aziende che nel 2014 avranno dichiarato di avere prato permanente dovranno mantenerlo e non potranno convertirlo verso altre utilizzazioni se non nel limite del 5%.

Infine, le norme sulle aree di interesse ecologico riguardano tutti gli agricoltori e prevedono che almeno il 7% degli ettari ammissibili di ciascuna azienda, ad esclusione delle superfici a prato permanente, sia costituito, appunto, da aree di interesse ecologico quali terreni lasciati a riposo, terrazze, elementi caratteristici del paesaggio, fasce tampone o superficie oggetto di imboschimento per impegni presi nell'ambito delle politiche di sviluppo rurale. La Commissione preciserà i tipi di aree ad interesse ecologico e potrà definire altri tipi di aree da prendere in considerazione per il rispetto della percentuale.

Le norme previste dai pagamenti verdi devono essere rispettate anche dagli agricoltori le cui aziende ricadono nelle aree Natura 2000 previste dalla direttiva sulla conservazione degli habitat naturali e nelle zone contemplate dalla direttiva sulla conservazione degli uccelli selvatici purchè siano compatibili con gli obiettivi delle direttive stesse.

Gli agricoltori che soddisfano le condizioni per la produzione biologica beneficiano dei pagamenti verdi senza essere assoggettati ad ulteriori impegni, ma solo per le unità delle aziende dedite alla produzione biologica.

La regionalizzazione del pagamento verde, soprattutto quando essa è effettuata usando come criterio per individuare le "regioni" quello dei confini amministrativi, potrebbe comportare una disparità di trattamento, e quindi di pagamento, tra aziende di "regioni" diverse che, per lo stesso impegno, potrebbero ricevere un aiuto differente, del tutto indipendente dal costo sostenuto per il suo rispetto.

Gli Stati membri possono utilizzare fino al 5% del massimale nazionale per concedere un pagamento agli agricoltori che hanno diritto al pagamento di base le cui aziende sono situate in zone soggette a vincoli naturali designate dagli Stati membri nell'ambito del regolamento sullo sviluppo rurale (zone montane comprese le zone a nord del 62° parallelo, zone con vincoli naturali significativi diversi dalle zone montane, zone soggette a vincoli specifici). Gli Stati membri possono concedere l'aiuto a tutte le zone con vincoli naturali o limitare tale aiuto a specifiche zone.

La quota del massimale da dedicare a tale pagamento può essere modificata entro il 2016 (con effetto dal 2017).

Il pagamento è concesso per gli ettari ammissibili che ricadono nelle zone con vincoli naturali a condizione che su tali superfici siano attivati diritti all'aiuto. Il pagamento è ottenuto dividendo il massimale dedicato a tale finalità per il numero di ettari ammissibili che ricadono in tali zone. Anche tale pagamento può essere applicato a livello regionale. In tal caso gli Stati membri devono definire le regioni secondo criteri oggettivi e non discriminatori, quali le caratteristiche dei vincoli naturali e le condizioni agronomiche.

Gli Stati membri devono utilizzare fino al 2% del massimale nazionale per concedere un pagamento ai giovani agricoltori che hanno diritto al pagamento di base e che attivano annualmente i diritti all'aiuto. Il pagamento è concesso per un periodo massimo di 5 anni, limitatamente, quindi, alla fase di avviamento dell'azienda, e ne ha diritto chi non ha compiuto 40 anni al momento della presentazione della domanda e si insedia per la prima volta in azienda in qualità di capo dell'azienda. Sono previste deroghe a questa regola. L'importo del pagamento è pari al 25% del valore medio dei diritti all'aiuto detenuti moltiplicato per il numero dei diritti attivati. Tuttavia, il numero dei diritti attivati da prendere in considerazione nel calcolo non può superare 25 negli Stati membri in cui la dimensione media delle aziende agricole è pari o inferiore a 25 ettari, mentre negli Stati membri in cui la dimensione media è superiore a 25 ettari, il numero dei titoli da considerare è superiore a 25 e pari al massimo al numero che esprime la dimensione media delle aziende. Poichè l'ammontare dell'aiuto deriva da un calcolo, le cui incognite sono date dal numero di giovani agricoltori che faranno domanda e dall'ammontare dei titoli posseduti, gli Stati membri possono solo stimare il fabbisogno necessario a finanziare tale pagamento. Di conseguenza, entro il 1° agosto 2016 gli Stati membri possono rivedere la percentuale del massimale da dedicare a tale aiuto. Onde evitare che gli Stati membri decidano di dedicare una percentuale limitata al sostegno dei giovani agricoltori viene previsto che in caso di richieste superiori all'importo disponibile, se il massimale è inferiore al 2%, si procede ad una riduzione lineare di tutti i diritti all'aiuto del pagamento base per portare tale massimale al 2%. Nel caso in cui il massimale sia pari al 2% si procede ad una riduzione lineare del pagamento per i giovani agricoltori. Nella proposta di regolamento non si fa alcun cenno alla possibilità di applicare tale aiuto a livello regionale.

La proposta di regolamento offre una nuova versione del sostegno accoppiato elargito, nella riforma Fischler, dall'articolo 69 del regolamento (CE) n. 1782/2003 e, nell'Health Check, dall'articolo 68 del regolamento (CE) n. 73/2009. A differenza del passato, la proposta elenca i prodotti per i quali è possibile erogare il sostegno accoppiato (cereali, semi oleosi, colture proteiche, legumi da granella, lino, canapa, riso, frutta a guscio, patate da fecola, latte e prodotti lattiero-caseari, sementi, carni ovine e caprine, carni bovine, olio di oliva, bachi da seta, foraggi essiccati, luppolo, barbabietola da zucchero, canna da zucchero e cicoria, prodotti ortofrutticoli e bosco ceduo a rotazione rapida) e si limita a stabilire che tale sostegno può essere concesso solo per mantenere gli attuali livelli di produzione nei settori o nelle regioni in cui determinati tipi di agricoltura o determinati settori sono in difficoltà e che rivestono una particolare importanza economica, sociale o ambientale. Il sostegno accoppiato può essere concesso anche a coloro che al 31 dicembre 2013 detengono titoli speciali e che non hanno ettari ammissibili. Il sostegno prende la forma di un pagamento annuo per capo, ettaro o rese e non può superare determinati limiti quantitativi. Il finanziamento di tale pagamento avviene con una trattenuta fino al 5% del massimale nazionale elevabile al 10% se per almeno un anno tra il 2010 e il 2013 un Paese ha usato più del 5% dell'importo dei pagamenti diretti per finanziare le misure dell'articolo 68 del regolamento 73/2009, esclusi i pagamenti per le misure agroambientali. Nel caso in cui l'art. 68 sia stato finanziato con una percentuale superiore al 10% lo Stato membro può destinare alle misure accoppiate oltre il 10% del massimale nazionale. Ciascuno Stato membro può rivedere le proprie decisioni entro il 1° agosto 2016.

La comunicazione relativa al sostegno accoppiato deve essere inviata alla Commissione entro il 1° agosto dell'anno precedente la prima applicazione. La Commissione approva se viene dimostrato che l'aiuto serve a mantenere il livello produttivo e limitare il rischio di abbandono di una produzione specifica, o a rifornire l'industria di trasformazione locale, o a compensare gli agricoltori delle perdite relative al protrarsi delle perturbazioni di mercato, o qualora nessun altro aiuto esistente (sia esso pagamento diretto, sostegno derivante dallo sviluppo rurale o aiuto di Stato) sia ritenuto sufficiente a soddisfare le esigenze di cui sopra. Anche in questo caso, nella proposta di regolamento non si fa alcun cenno alla possibilità di applicare tale aiuto a livello regionale.

Infine, la proposta di regolamento introduce un regime per i piccoli agricoltori, per ridurre i costi amministrativi connessi alla gestione e al controllo dei pagamenti diretti erogati a tali soggetti. In realtà, il regime semplificato è aperto a tutti gli agricoltori; nel regolamento, infatti, non esiste alcuna definizione di "piccolo agricoltore". Gli agricoltori che partecipano al regime ricevono un aiuto forfetario di importo ridotto in cambio di un esonero dalle pratiche relative ai pagamenti verdi e dal rispetto della condizionalità. Il pagamento forfetario sostituisce il pagamento di base e tutti gli aiuti connessi (il pagamento verde, quello per le zone con vincoli naturali e quello per i giovani agricoltori) nonchè il sostegno accoppiato. L'importo del pagamento forfetario è pari a:

• - un importo non superiore al 15% del pagamento medio nazionale per beneficiario. La media è data dal massimale nazionale al 2019 diviso il numero di agricoltori che hanno ottenuto diritti all'aiuto;

• - un importo pari al pagamento medio nazionale ad ettaro moltiplicato per il numero di ettari, che comunque non può essere superiore a 3. La media nazionale del pagamento ad ettaro è ottenuta dividendo il massimale nazionale al 2019 per il numero di ettari ammissibili dichiarati il 2014.

In ogni caso, il pagamento forfetario annuo non può essere inferiore a 500 euro o superiore a 1.000 euro.

I piccoli agricoltori devono soddisfare il requisito relativo alla soglia fisica per poter ottenere l'aiuto (in Italia, il limite è di 1 ettaro di superficie ammissibile che può essere abbassato a 0,5) e, per la durata del regime, sono tenuti a mantenere un numero di ettari corrispondenti al numero di titoli detenuti. Infatti, per tutta la durata del regime i titoli detenuti dai "piccoli agricoltori" sono considerati attivati.

Il regime dei piccoli agricoltori è finanziato con l'importo degli aiuti non corrisposti (base, verde, e se del caso, per zone con vincoli naturali, giovani e sostegno accoppiato). Nel caso in cui tali risorse non siano sufficienti a finanziare il pagamento forfetario da corrispondere agli aderenti al regime, dovrà essere applicata una riduzione lineare al pagamento di base corrisposto agli agricoltori. L'importo complessivo dei pagamenti forfetari corrisposti nel regime per i piccoli agricoltori non potrà superare il 10% del massimale nazionale.